เปิดขั้นตอน 'แก้รัฐธรรมนูญ60' แก้ยากแค่ไหน ทำได้จริงหรือเปล่า?

การแก้ไขรัฐธรรมนูญ กลับมาเป็นที่สนใจอีกครั้ง หลังพรรคเพื่อไทย จับมือพรรคภูมิใจไทย แถลงร่วมกันจัดตั้งรัฐบาล และกล่าวว่าจะมีการจัดให้มีการทำประชามติเพื่อการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ ตั้งแต่การประชุมนัดแรก โดยระบุสาเหตุที่ต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นอันดับแรกว่า เพื่อผลักดันให้ประเทศเป็นประชาธิปไตย ขจัดการสืบทอดอำนาจเผด็จการ และสร้างความเป็นธรรมให้ประชาชน

อย่างที่ทราบกัน รัฐธรรมนูญ2560 ฉบับที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบัน เกิดขึ้นหลังการรัฐประหารปี 2557 ซึ่งถูกมองว่า เป็นการออกแบบมาเพื่อทำลายระบบพรรคการเมืองและเสถียรภาพของรัฐบาล อีกทั้งยังออกแบบวิธีการแก้ไขที่มีความยุ่งยาก จึงอดคิดไม่ได้ว่า ภารกิจการแก้ไขรัฐธรรมนูญของพรรคเพื่อไทยในครั้งนี้จะทำได้จริงหรือเปล่า

ขั้นตอนแก้รัฐธรรมนูญ ความยุ่งยาก และหลุมพรางที่รออยู่
รัฐธรรมนูญปี 2560 มีวิธีการแก้ไขที่เต็มไปด้วยเงื่อนไข เพราะเมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ที่กำหนดให้ใช้เสียงโหวตครึ่งหนึ่งของสองสภา ส่วนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 นั้น มาตรา 256 กำหนดไว้ว่า ต้องมีเสียงวุฒิสภา (ส.ว.) 1 ใน 3 หรือ 84 คน และ ฝ่ายค้านร้อยละ 20 ของเสียงโหวต นอกจากนี้ ยังมีอีกหลายเงื่อนไขที่แทรกอยู่ในการแก้รัฐธรรมนูญขั้นตอนต่าง ๆ ดังนี้

ขั้นที่ 1 ขั้นตอนการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญต่อรัฐสภา
ผู้มีสิทธิเสนอได้แก่ 1) คณะรัฐมนตรี 2) ส.ส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของสมาชิกสภาผู้แทนฯ หรือมากกว่า 100 คนขึ้นไป 3) ส.ส. และ ส.ว. รวมกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของสมาชิกสภา หรือมากกว่า 150 คน  และ 4) ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน

ขั้นที่ 2 ขั้นตอนการพิจารณาของรัฐสภา ประกอบด้วย 3 วาระ คือ
วาระแรก ขั้นรับหลักการ ต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกสองสภา หรือ 376 เสียง ในจำนวนนี้ต้องได้เสียงเห็นชอบจาก ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวน ส.ว. หรือ 84 คน

วาระสอง ขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา หรือขั้นตั้งคณะกรรมาธิการ ต้องได้เสียงข้างมากหรือ 376 เสียง แต่หากเป็นการแก้ไขที่ประชาชนเป็นผู้เสนอ ต้องเปิดโอกาสให้ผู้แทนประชาชนเสนอความคิดเห็นด้วย จากนั้นรอ 15 วัน จึงเข้าวาระ 3

วาระสาม เป็นขั้นสุดท้าย คือขั้นลงมติเห็นชอบผ่านการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จะใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย โดยต้องใช้เสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกสองสภา หรือ 376 เสียง โดยในจำนวนนี้ต้องได้เสียงเห็นชอบจาก ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวน ส.ว. หรือ 84 คน และต้องมีเสียงจาก ส.ส. ฝ่ายค้าน เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของทุกพรรค และเมื่อมีมติเห็นชอบให้รอไว้ 15 วันและนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย

ขั้นที่ 3 ขั้นตอนก่อนประกาศใช้
แต่มีข้อกำหนดว่า ต้องมีการทำประชามติก่อน หากมีการแก้ไขเกี่ยวกับหมวดทั่วไป, หมวดพระมหากษัตริย์, หมวดการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ, คุณสมบัตินักการเมือง หรือเกี่ยวกับอำนาจศาลและองค์กรอิสระ หากผลประชามติเห็นชอบ จึงจะสามารถประกาศใช้ได้

นอกจากนี้ หากร่างรัฐธรรมนูญ มีการแก้ไขหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดํารงตําแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่ของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทําให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่สามารถทำตามหน้าที่ได้ ให้มีการทำประชามติก่อน ถ้าผลประชามติเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ ให้รอไว้ 15 วัน จึงนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวาย เพื่อประกาศใช้ต่อไป

แม้ร่างกฎหมายผ่านทุกเงื่อนไข แต่ด่านสุดท้าย คือศาลรัฐธรรมนูญ
การเดินทางของการแก้กฎหมายยังไม่จบ แม้ผ่านขั้นตอนต่าง ๆ ที่แฝงไปด้วยหลุมพรางของรัฐธรรมนูญ 2560 จนถึงขั้นเตรียมประกาศใช้ แต่ในมาตรา 256(9) ระบุว่า ในช่วงเวลาก่อนทูลเกล้า ฯ ถวาย สส. และ สว. ที่จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสภาชิกสองสภา หรือรวมกันมากกว่า 75 คน มีสิทธิเข้าชื่อ เสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ร่างการแก้ไขนั้น ขัดต่อมาตรา 255 ที่ว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองฯ หรือขัดมาตรา 256(8) การทำประชามติหรือไม่ โดยกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน นับจากวันที่ได้รับเรื่อง และในระหว่างการพิจารณา นายกฯ จะนําร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าว ขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวายไม่ได้

อีกหนึ่งด่านที่สร้างความกังวลในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ2560 ในครั้งนี้คือ เสียงจาก สว. 250 คน เพราะบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา 269 กำหนดให้มี ส.ว. จำนวน 250 คน ซึ่งแต่งตั้งจากการคัดเลือกของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) โดยในการลงมติเห็นชอบแก้ไขรัฐธรรมนูญ ต้องใช้เสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของสองสภา และต้องมีเสียง สว. 1 ใน 3 ของจำนวน สว. ทั้งหมด ทำให้ สว. เป็นอีกตัวแปรสำคัญในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ภายในอายุ 5 ปีของ สว. ชุดพิเศษนี้

เหตุนี้เองจะเห็นว่า แม้ร่างการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จะดำเนินการตามขั้นตอนทางกฎหมาย ผ่านด้านของเงื่อนไข และหลุมพรางรัฐธรรมนูญ 2560 มายากเย็นเพียงใด แต่สุดท้าย สิ่งที่จะชี้ชะตาว่าร่างกฎหมายดังกล่าว จะสามารถบังคับใช้ได้หรือไม่ ก็ขึ้นอยู่กับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ในขั้นตอนสุดท้ายก่อนขึ้นทูลเก้าถวาย ฯ ถวายให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย

“โดยสรุปการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 พบ 4 เงื่อนไขเพิ่มขึ้นมา คือ
1) ต้องมีเสียง สว. 1 ใน 3 ของจำนวน สว. ทั้งหมด 2) ต้องมีเสียงฝ่ายค้านร้อยละ 20 ของทุกพรรครวมกัน 3) ต้องมีการทำประชามติ หากแก้ไขบททั่วไป หมวดกษัตริย์ วิธีแก้ไขรัฐธรรมนูญ ศาลและองค์กรอิสระ และ 4) ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการวินิจฉัยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ”

ย้อนมอง รัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 แก้ไขโดยประชาชน เพื่อประชาชน

ที่ผ่านมาประเทศไทยมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาแล้ว 22 ครั้ง ทั้งเกิดภายหลังการเลือกตั้ง และเกิดภายหลังการรัฐประหารหรือหลังวิกฤตการณ์ทางการเมือง แต่ละครั้งก็มีการเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบให้เข้ากับปัญหาบ้านเมืองแต่ละยุคสมัย ประเด็นที่ถูกแก้ไขในอันดับต้น ๆ ได้แก่ การเลือกตั้งสมาชิก ส.ส., การประชุมรัฐสภา, วิธีการร่างรัฐธรรมนูญ, ประเด็น ส.ว. และการทำประชามติ

การแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ชื่อว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน สืบเนื่องจาก หลังการทำรัฐประหาร นำโดย พลเอกสุนทร คงสมพงษ์ ประธานคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) เมื่อปี 2534 ทำให้มีประชาชนออกมาต่อต้านเรียกร้องประชาธิปไตย ในเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม 2535 หรือพฤษภาทมิฬ การเคลื่อนไหวอย่างต่อเนื่องของประชาชนในครั้งนั้น นำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2534 เพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้สำเร็จ

ต่อมาในปี 2538 ยุค บรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกฯ ได้ตั้งคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง (คปก.) ขึ้น นำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 211 ได้สำเร็จ กลายเป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) 2539 มีสาระสำคัญคือให้มี ‘สภาร่างรัฐธรรมนูญ’ เพื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสนอต่อรัฐสภา ถือเป็นก้าวแรกที่นำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญ 2540

ในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ครั้งนี้ มีประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญ โดยใช้ระบบสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) 99 คน ประกอบด้วยประชาชนที่มาจากการเลือกตั้งของแต่ละจังหวัด 76 คน ร่วมกับตัวแทนนักวิชาการอีก 23 คน และกำหนดให้มี ส.ว. จำนวน 200 คน จากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งหมด และผลพวงที่ร่างรัฐธรรมนูญ 2540 มาจากการมีส่วนร่วมของประชาชน ทำให้กระบวนการเลือก ส.ว. มีส่วนที่ยึดโยงกับประชาชนด้วยเช่นกัน

ส่วนรัฐธรรมนูญ 2550 มีวิธีการแก้ไขคล้ายกับรัฐธรรมนูญปี 2540 แต่เพิ่มเติมให้ ประชาชน มีสิทธิในการเข้าชื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญเข้ามา โดยมาตรา 291(1) ได้เพิ่มผู้มีสิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 คน สามารถเขาชื่อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ และในวาระสองของรัฐสภา ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนที่เข้าชื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วย

เมื่อกลับมามองรัฐธรรมนูญ 2560 จะเห็นว่า ส.ว. 250 คน มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหารทั้งหมด เป็นรัฐธรรมนูญจากการฉีกฉบับเดิม และร่างขึ้นมาเพื่อสืบทอดอำนาจ คสช. โดยไม่ยึดโยงกับประชาชน

แก้รธน.60 ถูกประวิงเวลา ไม่ได้แม้จัดตั้ง สสร.
ที่ผ่านมา ในรัฐสภามีการพยายามผลักดันให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 เพื่อปิดสวิตซ์ สว. แต่ก็ไม่สำเร็จ โดยพรรคเพื่อไทยและพรรคก้าวไกลได้เสนอญัตติให้ลงประชามติ นำไปสู่การมี สสร. เพื่อทำรัฐธรรมนูญใหม่ แม้สภามีมติเห็นชอบ แต่วุฒิสภาตั้งคณะกรรมาธิการศึกษาก่อน เวลาผ่านไปนานจนเมื่อศึกษาเสร็จ วุฒิสภาลงมติ “ไม่เห็นชอบให้ทำประชามติ” กระบวนต่าง ๆ การจึงจบลง

สมพงษ์ อมรวิวัฒน์ ในฐานะหัวหน้าพรรคเพื่อไทย กล่าวในงานเสวนาวิชาการในหัวข้อ ‘ทิศทางรัฐธรรมนูญไทย’ จัดขึ้นโดยพรรคเพื่อไทย ระบุว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 แม้จะสวมเสื้อคลุมด้วยคำว่า ‘ประชาธิปไตย’ แต่เนื้อในสอดไส้เผด็จการเอื้อประโยชน์พวกพ้อง เป็นรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นโดยคณะรัฐประหาร ภายใต้การนำของผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนปัจจุบัน ขณะที่ประชาชนไม่มีส่วนร่วมแต่อย่างใด

ปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาฯ คณะก้าวหน้า กล่าวใน "เวทีเสวนา 91 ปีประชาธิปไตยกับก้าวต่อไปหลังการเลือกตั้ง" จัดโดยคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ระบุว่า รัฐธรรมนูญแต่ละฉบับมักจะสัมพันธ์กับผู้มีอำนาจ เช่นกันรัฐธรรมนูญปี 2560 เป็นการฝังเรื่องการรัฐประหารปี 2557 ไว้ทั้งหมดเพื่อสืบทอดอำนาจ เช่น ที่มาขององค์กรอิสระ และบทบาทของ สว. โดยจะเห็นว่าช่วง 4 ปีที่ผ่านมา แม้มีความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่ทำได้เพียงเรื่องเดียวคือ การแก้ระบบเลือกตั้ง ส่วนเรื่องอื่น ๆ ถูกปัดตกหมด

“หัวใจสำคัญในการแก้รัฐธรรมนูญ อยู่ในหมวดที่ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งในรัฐธรรมนูญปี 2560 กำหนดให้แก้ไขได้ยากมาก พร้อมตั้งข้อสังเกตว่า รัฐธรรมนูญหลังการรัฐประหารนั้นเรื่องสำคัญจะอยู่ท้าย ๆ อย่างกรณีรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่มีการระบุถึงบทเฉพาะกาลต่าง ๆ” ปิยบุตร กล่าว

ประชาชนเคลื่อนไหว ล่า 50,000 ชื่อ ยื่นแก้รัฐธรรมนูญ60
จากที่พรรคเพื่อไทยประกาศว่า จะมีการทำประชามติเพื่อการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ ตั้งแต่การประชุมนัดแรก กลุ่มประชาชนร่างรัฐธรรมนูญ และภาคีเครือข่ายหลายองค์กร จึงร่วมกันเปิดแคมเปญ “เขียนใหม่ทั้งฉบับเลือกตั้ง 100%” ระดมรายชื่อประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 50,000 คน เพื่อเสนอคำถามที่จะใช้ในการทำประชามติเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อครม. ที่ว่า

“ท่านเห็นชอบหรือไม่ ว่ารัฐสภาต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 เพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ โดยสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน”

เพราะต้องยอมรับว่า การที่เพื่อไทยจับมือข้ามขั้วร่วม 8 พรรครัฐบาลเดิม ทำให้มีความกังวลถึงเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ ว่าจะเป็นฉบับที่เอื้อรัฐบาลเดิมหรือไม่ และเพื่อให้มั่นใจได้ว่า รัฐธรรมนูญที่จะเขียนขึ้นใหม่ จะสะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนอย่างแท้จริง จึงเรียกร้องวิธีการคือ “รัฐธรรมนูญต้องเขียนใหม่ทั้งฉบับ และ สสร. ต้องเลือกตั้ง 100%”

สุดท้าย แม้พรรคเพื่อไทยจะประกาศให้ “การแก้ไขรัฐธรรมนูญ” เป็นวาระสำคัญที่จะทำอันดับแรกเมื่อเข้าสภา แต่คำถามคือจะสามารถทำได้จริงหรือไม่ เพราะต่อให้ทำประชามติ ร่างกฎหมายดังกล่าว ก็อาจถูกปัดตกได้ ถ้า สว.ไม่เห็นด้วย เช่น การลงมติของประชาชน ผ่านการเลือกตั้ง2566 ที่ผ่านมา แม้ทำขั้นตอนถูกต้องตามกฎหมายแล้ว แต่กระบวนการต่าง ๆ ก็ถูกสกัดให้หยุดลง เช่นกันกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จึงอาจมองได้ว่าแม้มีคนเห็นด้วยจำนวนมาก แต่ก็ “ไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะแก้ไข” เพราะเส้นทางกว่าจะไปถึงรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ประชาชนก็อาจจะถูกสกัดไว้ให้หยุดลง ณ ช่วงใดช่วงหนึ่งของการเดินทางได้เช่นเดียวกัน